AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind înființarea Directoratului Național de Securitate Cibernetică și pentru modificarea și completarea unor acte normative
Analizând proiectul de Ordonanță de urgență privind înființarea Directoratului Național de Securitate Cibernetică și pentru modificarea și completarea unor acte normative, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.325 din 21.09.2021 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D838/22.09.2021,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observaţii şi propuneri:
1. Prezentul proiect are ca obiect de reglementare crearea unei instituții de excelență noi, respectiv a Directoratului Național de Securitate Cibernetică, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului și în coordonarea Prim-ministrului, finanțat integral de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului.
Totodată, la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se desființează Centrul Național de Răspuns la Incidente de Securitate Cibernetică - CERT-RO.
De asemenea, prin proiect se abrogă Hotărârea Guvernului nr.494/2011 privind înfiinţarea Centrului Naţional de Răspuns la Incidente de Securitate Cibernetică CERT-RO, cu modificările și completările ulterioare.
2. Menţionăm faptul că prin avizul pe care îl emite Consiliul Legislativ nu se poate pronunţa asupra oportunităţii soluţiilor legislative preconizate.
3. Urgența reglementării este determinată, potrivit Notei de fundamentare, de „creșterea gradului de digitalizare, conectivitate, precum şi utilizarea noilor tehnologii duce la agravarea riscurilor pentru securitatea cibernetică, societatea, în general, devenind astfel mai vulnerabilă la amenințările cibernetice, iar pericolele cu care se confruntă autoritățile, operatorii economici dar și cetățenii sunt extrem de mari. Implicit crește și mai mult riscul ca atacatorii cibernetici (grupări criminale, infractori, grupări extremist-teroriste sau chiar actori statali) să exploateze beneficiile inovării în scopuri răuvoitoare.
Aceste amenințări transcend categoriile și afectează diverse părți ale societății în moduri diferite. Ele reprezintă un pericol major pentru cetățeni și întreprinderi și necesită un răspuns global și coerent la nivelul UE”.
Totodată, se arată că „În ultima perioadă, numărul şi complexitatea incidentelor de securitate cibernetică a crescut continuu, iar situația de criză generată de răspândirea virusului SARS COV2 a scos în evidență și mai mult acest lucru.
Acest aspect constituie o amenințare gravă la nivel național pentru funcționarea rețelelor și sistemelor informatice - care sunt ținte permanent pentru acțiunile rău-intenționate menite să afecteze confidențialitatea, integritatea și disponibilitatea datelor sau a sistemelor și serviciilor care susțin buna funcționare a societății și economiei României. Consecințele atacurilor și incidentelor se reflectă asupra sectoarelor importante pentru statul român și pot genera pierderi majore ori chiar pot conduce la materializarea unor riscuri la adresa securității naționale”.
Potrivit instrumentului de motivare, consecința negativă directă a neadoptării măsurilor propuse prin prezenta ordonanță de urgență este aceea a expunerii României la riscuri critice inacceptabile a tuturor infrastructurilor cibernetice naționale cu consecințe incomensurabile.
4. Semnalăm că proiectul nu este însoțit de Avizul de oportunitate al Departamentului pentru Relația cu Parlamentul, astfel cum prevăd dispozițiile art.31 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.561/2009.
5. Specificăm faptul că Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.468 din 2 decembrie 2020 a transmis spre avizare Consiliului Legislativ un proiect de ordonanță de urgență cu același obiect de reglementare și conținut diferit față de cel prezent, act normativ ce a fost avizat favorabil cu observații și propuneri – Aviz nr.1221 din 3 decembrie 2020.
Subliniem că în prezenta formă au fost înglobate doar o parte din observațiile și propunerile formulate în avizul anterior.
6. Privitor la titlu, luând în considerare faptul că proiectul de ordonanță de urgență nu vizează intervenții legislative de natura modificărilor și/completărilor asupra altor acte normative, pentru a reflecta corect obiectul de reglementare, propunem eliminarea sintagmei „și pentru modificarea și completarea unor acte normative”, ca incorectă.
7. La preambul, paragraful doi, în acord cu prevederile art.38 alin.(3) teza finală din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, propunem eliminarea parantezelor ce încadrează unii termeni și/sau unele explicații.
La paragraful patru, din motivație redacțională, propunem scrierea in extenso a abrevierii „UE”.
La paragraful șase, în vederea întregirii informației juridice, propunem și citarea titlului actului european invocat, respectiv, „.. de înființare a Centrului european de competențe în domeniul industrial, tehnologic și de cercetare în materie de securitate cibernetică și a Rețelei de centre naționale de coordonare”.
Cu privire la paragraful zece, semnalăm conținutul extrem de succint al acestuia, nefiind dezvoltată și conturată suficient ideea juridică expusă în cadrul ei.
8. Remarcăm că prezentul proiect de ordonanță de urgență este structurat, în mod, defectuos pe două articole marcate cu cifre romane, aspect contrar normelor de tehnică legislativă.
Pe cale de consecință, se impune eliminarea marcajului „Art.I”, iar actualul „Art.II” va fi disjuns, astfel că alin.(1) va deveni art.21, iar alin.(2), art.22.
9. Ca observație de principiu, modalitatea de structurare a proiectului este eronată, întrucât acesta debutează cu un element structural ce vizează definiții ale unor termeni și expresii, iar art.2 reglementează înființarea respectivului Directorat.
Avem în vedere dispozițiile art.52 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, „dispozițiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul și principiile acesteia. Ele se grupează în primul capitol și nu se reiau în restul reglementării, în afară de cazul în care sunt strict necesare pentru înțelegerea unor dispoziții cu care formează un tot unitar”.
Prin urmare, pentru o mai bună sistematizare a normelor proiectului, propunem plasarea art.1 după art.2.
Totodată, semnalăm faptul că articolele au denumiri marginale, aspect care, potrivit art.47 alin.(5) din Legea nr.24/2000, este specific codurilor și legilor de mare întindere.
10. La art.1, partea introductivă, pentru corectitudine gramaticală, redactarea ”termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație:” va fi redată sub forma ”termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:”.
La lit.g), semnalăm că, potrivit dispozițiilor art.49 alin.(2) din Legea nr.24/2000, o enumerare nu mai poate cuprinde alte enumerări și nici alineate noi.
Reiterăm observația pentru toate situațiile similare din proiect.
11. La art.2 alin.(1), din considerente redacționale, propunem scrierea cu inițială mare a termenului „guvernului”.
La alin.(4), în considerarea exigențelor de tehnică legislativă, exprimarea ”conform HG nr.1005/2020” va figura sub forma ”potrivit Hotărârii Guvernului nr.1005/2020”.
12. La art.3 alin.(3) lit.d), pentru redactarea ”în condițiile legii” avem în vedere prevederile art.50 alin.(2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care dispun faptul că, dacă norma la care se face trimitere este cuprinsă în alt act normativ, este obligatorie indicarea titlului acestuia, a numărului și a celorlalte elemente de identificare.
Observația este valabilă pentru toate situațiile similare din proiect, precum și pentru formulări de tipul „cu respectarea prevederilor legale în vigoare” , „prevăzute de legislația în domeniul de competență”.
La alin.(5) lit.c), întrucât exprimarea „în condiţiile Legii nr.544/2001” este mult prea generală, sugerăm să fie indicate normele la care se face referire în contextul dat.
În plus, în vederea întregirii informației juridice, după titlul acestei legi trebuie inserată mențiunea „cu modificările și completările ulterioare”.
13. La art.5 lit.a), având în vedere faptul că ne aflăm în prezența unei enumerări, pentru corectitudine normativă, propunem ca termenii din debut să fie redactați cu literă mică, observația fiind valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
La lit.c) pct.2, pentru corectitudinea informației juridice, după norma de trimitere la ”Legea nr.362/2018” trebuie inserată sintagma ”cu modificările și completările ulterioare”, observație valabilă pentru toate situațiile similare.
La lit.i) pct.3, semnalăm că teza a doua este o normă de sine stătătoare, motiv pentru care textul trebuie să facă obiectul unui articol distinct, marcat cu cifră romană, în finalul proiectului.
Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru lit.j) pct.3.
Totodată, pentru un spor de precizie, în loc de ”la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe” va figura ”la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”, observație valabilă pentru toate situațiile similare.
La lit.s) partea introductivă, pentru previzibilitatea normei, semnalăm că, prin utilizarea expresiei „fără a aduce atingere activităților incluse în ...”, se imprimă textului un caracter echivoc, motiv pentru care sugerăm reformularea acesteia, cu atât mai mult cu cât la art.5 lit.b) și q) sunt reglementate funcții și atribuții ale DNSC. Totodată, relevăm că, din text, nu reiese cu claritate care sunt limitele și interdicțiile avute în vedere.
De asemenea, pentru corectitudinea redactării, formularea „activităților incluse în art.5 lit.b) și lit.q)” va fi scrisă „activităților prevăzute la lit.b) și q).”
La pct.2 al aceleiași litere, potrivit uzanței normative, în loc de „menționate la alin.1” se va scrie „prevăzute la pct.1”.
14. La art.6 alin.(2), potrivit uzanței normative, expresia „decizie a prim-ministrului României” trebuie redată sub forma „decizie a prim-ministrului”.
Totodată, în acord cu exigențele normative, abrevierea „CSAT” trebuie redată in extenso, observație valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
15. La art.7 alin.(2), ținând seama de raportul de subordonare financiară directă pe care DNSC îl are față de Secretariatul General al Guvernului, în calitate de ordonator principal de credite, semnalăm că DNSC nu poate avea calitatea de ordonator terțiar de credite, ci de ordonator secundar, în raport cu prevederile art.20 alin.(3) din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare.
La alin.(5), pentru corectitudine în reglementare, semnalăm că deciziile și ordinele sunt emise, și nu adoptate, motiv pentru care sugerăm reformularea textului.
16. La art.8 alin.(2), pentru claritate în reglementare, sugerăm ca norma să vizeze delegarea atribuțiilor, și nu a exercitării acestora.
Totodată, pentru corectitudine în redactare, sintagma „Directorul DNSC poate delega adjuncților directorului DNSC” trebuie redată astfel „Directorul DNSC poate delega adjuncților săi”.
17. La art.11 alin.(2) lit.a), pentru respectarea ordinii numerice firești, propunem ca norma de trimitere la „art.22 alin.(1) lit.l)” să fie plasată înaintea celei ce vizează „art.32 alin.(2) lit.c) și e)”.
La alin.(3), pentru uzitarea unui stil normativ, propunem ca textul să debuteze astfel:
„(3) Resursele prevăzute la alin.(2)”.
18 La art.18 alin.(2), corelat cu textul alin.(1), propunem ca redactarea „autorizației prevăzută la alin. (1)” să fie scrisă „autorizației prealabile prevăzute la alin.(1)”.
19. La art.19 alin.(4) lit.b) teza întâi, pentru rigoare normativă, este necesar ca textul să prevadă în mod expres limita minimă a amenzii, nu doar limita maximă a acesteia.
La teza a doua a normei propuse pentru lit.a) nu este suficient de clară și trebuie reformulată, astfel încât să rezulte cu claritate dacă textul se referă la săvârșirea din nou a aceleiași contravenții sau la săvârșirea oricăreia dintre contravențiile prevăzute la alin.(3).
Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru lit.b).
La alin.(7), precizăm că persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale nu au personalitate juridică, astfel încât nu poate fi prevăzută incidența răspunderii contravenționale a acestor entități, ci a reprezentanților acestora. Pentru acest motiv, apreciem că art.19 alin.(7) ar trebui completat cu o normă similară celei din cuprinsul art.450 alin.(2) din Codul fiscal, potrivit căreia, în cazul persoanelor fizice autorizate, întreprinderilor individuale și întreprinderilor familiale, sancțiunile contravenționale prevăzute la alin.(4) lit.b) se aplică reprezentanților acestora.
La alin.(8), exprimarea „amenda ... se stabilește în cuantum de minim 1 și maxim 25 de salarii minime brute pe economie” nu întrunește criteriile de claritate și previzibilitate specifice unei norme de sancționare, astfel încât, pentru rigoarea reglementării, precum și pentru corelare cu alin.(4) lit.b), textul trebuie reformulat, astfel:
„(8) Prin excepție de la prevederile alin.(4) lit.b), operatorii economici care nu au înregistrat cifră de afaceri în anul anterior sancționării și operatorii economici nou-înființați se sancționează cu amendă de la 1 la 25 de puncte-amendă. Amenzile contravenționale se stabilesc în cuantumul determinat de valoarea numărului punctelor‑amendă aplicate. Un punct-amendă reprezintă valoarea unui salariu de bază minim brut pe țară garantat în plată, aprobat prin hotărâre a Guvernului”.
La alin.(14), pentru corelare cu norma din alin.(13), referitoare la termenul de prescripție a aplicării sancțiunii, este necesar ca textul să prevadă că decizia prin care se aplică sancțiunea se comunică în termen de 15 zile de la data emiterii deciziei, și nu de la data constatării contravenției.
Întrucât reglementarea propusă are ca efect stabilirea unui termen de prescripție a executării sancțiunii contravenționale mai mic decât termenul de 2 luni prevăzut la art.14 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, este necesar ca alin.(14) să debuteze cu expresia: „Prin derogare de la dispozițiile art.14 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare”.
Întrucât prin proiect nu se stabilesc sancțiuni contravenționale complementare, teza a doua a normei propuse pentru alin.(14) trebuie eliminată.
Pentru asigurarea unei reglementări clare și complete, alin.(18) trebuie să prevadă în mod expres că norma propusă, potrivit căreia deciziile se atacă în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora fără parcurgerea procedurii prealabile, derogă și de la dispozițiile art.32 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, nu doar de la dispozițiile art.7 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.
Totodată, recomandăm eliminarea alin.(20), ca superfluu, întrucât intrarea în vigoare a dispozițiilor referitoare la contravenții la 30 de zile de la data publicării actului normativ este prevăzută, cu valoare de principiu, în cuprinsul art.4 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.
De asemenea, în ceea ce privește structura art.19, menționăm faptul că potrivit dispozițiilor art.48 alin.(4), teza finală din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru claritatea, concizia și caracterul unitar al textului unui articol se recomandă ca acesta să nu fie format dintr-un număr prea mare de alineate.
20. La art.20 alin.(1), pentru un spor de claritate în reglementare, propunem înlocuirea expresiei „domeniilor din responsabilitatea instriuțiilor...” cu sintagma „domeniilor de activitate din responsabilitatea instriuțiilor...”.
Referitor alin.(2), din text trebuie eliminat cuvântul „României” din sintagma „se vor aproba prin hotărâre a Guvernului României”.
21. La actualul art.II alin.(1), potrivit uzanței normative, sintagma „cu modificările și completările ulterioare” trebuie plasată după datele editorialului în care a fost publicat actul respectiv.
Totodată, pentru un plus de claritate, sugerăm reformularea textului, astfel:
„În tot cuprinsul Legii nr.362/2018 privind asigurarea unui nivel comun ridicat de securitate a rețelelor și sistemelor informatice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 21 din 9 ianuarie 2019, cu modificările și completările ulterioare, sintagmele "Centrul Național de Răspuns la Incidente de Securitate Cibernetică – CERT-RO" și "Secretariatul General al Guvernului" se înlocuiesc cu sintagma "Directoratul Național de Securitate Cibernetică", sintagma "CERT-RO" cu sintagma "DNSC", iar sintagma "Secretarul General al Guvernului" cu sintagma "Directorul DNSC"”.
La alin.(2), pentru rigoarea redactării, expresia „Hotărârea de Guvern nr.494/2011” va fi redată sub forma „Hotărârea Guvernului nr.494/2011”.
PREŞEDINTE
Florin IORDACHE
Bucureşti
Nr.763/22.09.2021